آسيب‌شناسي استراتژی توسعه صنعتی در ایران نشان می‌دهد

توسعه صنعتی قربانی دخالت دولت در اقتصاد

  • افزودن به علاقه‌مندی‌ها
  • اشتراک‌گذاری
  • پسندیدن

در دو دهه اخير، درست در زماني كه برنامه‌ريزان اقتصادي ايران، در طراحي «استراتژي توسعه صنعتي» كشور ناكام ماندند، فرايند توسعه صنعتي ايران با موانعي از قبيل عقب ماندن از رقباي منطقه‌اي (مانند تركيه)، تداوم و گاه حتي تعميق خام‌فروشي، كاهش سهم بخش صنعت از ارزش‌افزوده اقتصاد (صنعت‌زدايي زودرس) و تعطيلي يا فعاليت زيرظرفيت بسياري از واحدهاي توليدي و صنعتي روبه‌رو شده است. به تعبير دقيق‌تر، همه آن مشكلاتي كه قرار بود با برخورداري از استراتژي صنعتي و نقشه راه مشخص، از گرفتاري در دام آنها بگريزيم، امروز بلاي جان اقتصاد ايران شده و هرچند كه امواج مخرب تحريم، به بخش صنعت بيش از ساير بخش‌ها خسارت وارد كرده است، اما ناتواني در استفاده از فرصت‌ها و رفع موانع توسعه، حتي قبل از وقوع تحريم‌ها نيز (در ابعادي كوچك‌تر) تحقق رؤياي توسعه صنعتي ايران را آرزويي دور از دست نشان مي‌داد.

با گذشت قريب به دو دهه از اولين تلاش‌ها براي طراحي استراتژي توسعه صنعتي، شاهد آن هستيم كه علي‌رغم وجود احكام متعدد قانوني و نيز وجود اين حكم در سه برنامه اخير توسعه كشور (برنامه‌هاي چهارم تا ششم توسعه)، مطالعات متعددي براي طراحي استراتژي صورت گرفته، اما هيچ‌كدام به مرحله اجرا نرسيده‌اند.

تحریم عامل ناموفق بودن استراتژي صنعتی است؟

دلايل بسياري وجود دارد كه باور كنيم تحولات بيروني مقصر به‌وجود آمدن اين شرايط بوده است، وضع تحريم‌ها، عملاً افق برنامه‌ريزي را محدود و ضرورت‌هاي برنامه‌ريزان و متوليان اقتصاد و صنعت كشور را تغيير داده است. در كنار آن، نوسانات درآمدهاي نفتي و به تبع آن قبض‌وبسط بودجه دولت، تغيير دوره‌اي قواي اجرايي كشور و تغييرات گسترده در موضع آنها نسبت به مسائل مختلف ازجمله توسعه صنعتي و دست آخر تغييرات و جابه‌جايي گسترده مديران، همگي محيطي بسيار بي‌ثبات را ايجاد مي‌كند كه مي‌تواند مقصر عدم به سرانجام رسيدن تلاش‌هاي برنامه‌اي و ازجمله تدوين استراتژي توسعه صنعتي باشد.

موارد ذكر شده در بالا همگي ميزاني از حقيقت را با خود دارند، اما باوجود وقوع همه شوك‌هاي پيش‌بيني نشده‌اي كه پُردستاورد بودن برنامه‌ها را با مخاطره روبه‌رو مي‌سازد، اساساً دستگاه بوروكراسي كشور، آنقدر شايسته نبوده است كه طرحي متناسب با شرايط متحول و تهديدات بالقوه و بالفعل كشور طراحي كند. به تعبير ديگر، همه كاستي‌هاي موجود و همه تهديدات بالقوه، ضرورت‌هايي هستند كه برخورداري از استراتژي را به نظام سياستگذاري و برنامه‌ريزي كشور گوشزد مي‌كنند، اين درحالي است كه به‌نظر مي‌رسد كه در ساختار تصميم‌گيري كشور، طراحي استراتژي چونان امري لوكس و تشريفاتي در نظر گرفته مي‌شود و اگر مطالعه‌اي هم انجام مي‌شود، تحليل‌ها و توصيه‌ها در حد كلي‌گويي‌ها يا تكرار برخي اقدامات گذشته خلاصه شده و طرحي نو و باكيفيت براي تحول شرايط نگاشته نشده است.

گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس در تحلیل و ارزیابی اسناد استراتژي توسعه صنعتي، ضعف‌هاي سه مطالعه تدوين استراتژي توسعه صنعتي را به هفت نوع تقسيم كرده كه اين ضعف‌ها عبارتند از: ضعف در انتخاب مبناي تحليلي، شناسايي اهداف، تحليل وضع موجود، توصيه اقدامات (توالي‌ها)، سازمان‌دهي، تحليل اقتصاد سياسي و تحليل فناوري.

برپايه آسيب‌شناسي بالا، پيشنهادهاي گزارش حاضر به قرار زير است:

پرهيز از برون‌سپاري تدوين استراتژي توسعه صنعتي: تدوين استراتژي بايد در قالب مباحثات عميق كارشناسي صورت گيرد، بر اين اساس، از هرگونه برون‌سپاري يا تقليل تدوين استراتژي به محاسبات كمي مبتني بر تعدادي شاخص بايد پرهيز كرد.

تدوين استراتژي توسط سازمان برنامه و بودجه: نهادي كه متولي تدوين استراتژي توسعه صنعتي مي‌‌شود بايد از دو ويژگي برخورداري از دانش برنامه‌ريزي و جايگاه فرابخشي برخوردار باشد، زيرا در غير اين صورت توصيه‌هاي سند هيچ الزامي براي ساير دستگاه‌هاي موازي ايجاد نمي‌كند. (تاکنون وزارت صمت متولی تدوین استراتژي صنعتی کشور بوده است.)

تدوين استراتژي برپايه ارزيابي دقيق از شرايط موجود: تدوين استراتژي توسعه صنعتي نيازمند ارائه تصويري دقيق از شرايط موجود است كه واجد ارزيابي مشخص از اثر سياست‌هاي دولت در وضعيت فعلي و نيز تأثير متغيرهاي مختلف اقتصادي، اجتماعي و سياسي بر روندهاي تجربه شده بوده و روندهاي قيمتي و تحولات نهادي را به‌صورت همزمان مورد توجه قرار دهد.

ترسيم شرايط عمومي و اولويت‌ها: استراتژي توسعه صنعتي بايد واجد دو دسته سياست‌ها باشد، سياست‌هايي براي فضاي كسب‌وكار و عموم فعاليت‌هاي صنعتي و سياست‌هايي كه به نفع صنايع خاصي جهت‌گيري شده باشد.

فقدان الگوی استراتژی توسعه صنعتی در ایران

دولت‌ها‌ وظایف مختلفی را در اقتصاد برعهده دارند. دولت‌ها در بنیادی‌ترین سطح، وظیفه حفظ نظم و امنیت داخل و خارجی را برعهده داشته و از این زاویه، کارکرد اصلی آن‌ها در اقتصاد تامین امنیت حقوق مالکیت و تضمین قراردادها است. فراتر از آن، دولت‌ها به تامین برخی از کالاهای نیمه عمومی مانند آموزش و سلامت، مقررات‌گذاری در بازار کار و تعیین اموری مثل حداکثر ساعات کار روزانه، مزایای شغلی، قوانین استخدام و اخراج و بیمه‌های درمانی و بازنشستگی پرداخته و می‌کوشند تا سودآوری بازارها را با نیازهای رفاه اجتماعی وفق دهند.

اما فراتر از این دو، شکاف میان سطح رفاه و توسعه یافتگی ملت‌های مختلف جهان، دولت‌ها را وا داشته که سیاست‌هایی برای کاهش فقر و نیازمندی‌های آن یعنی غلبه بر مسائل تشکیل سرمایه، گذار از اقتصاد کشاورزی به اقتصاد صنعتی، غلبه بر بهره‌گیری ناقص از منابع (نیروی انسانی و سرمایه)، عبور از دام تعادل سطح پایین و ... و دستیابی به «تحول ساختاری» اتخاذ کنند.

نقش دولت در توسعه صنعتی

نقش دولت در توسعه صنعتی و به‌طور کلی در اقتصاد همچنان از نوعی فقدان نظریه و الگو رنج می‌برد، یعنی دولت در هنگام سیاست‌گذاری با انتخاب‌هایی روبرو است که به دلیل فقدان نظریه و الگوی دخالت در اقتصاد تکلیف‌اش با آن‌ها مشخص نیست. حدود و صغور دخالت دولت در اقتصاد و مرز بین فعالیت بخش خصوصی و مردم و دولت‌ همواره از سوالات اساسی اقتصاد ایران بوده است. این ابهام و فقدان نظریه، خودش را در الگوی ورود دولت به توسعه صنعتی نیز نشان می‌دهد.

در فضایی که ابهام‌ها و سوالات جدی در خصوص حدود و صغور ورود دولت به مقوله توسعه وجود داشته است، اقتصاد ایران نیز به مانند سایر اقتصاد‌های درحال توسعه در چند دهه گذشته تلاش‌های مختلفی را برای توسعه صنعتی پشت سر گذاشته است. با بررسی تاریخی مي‌توان سه دوره (1310-1320، 1341-1356، 1390- 1368) را در قالب دوره‌هاي تحول صنعتي در ایران مورد توجه قرار داد. بررسي تاريخي نشان مي‌دهد كه در هر سه دوره، سياست‌هاي دولت نقشي مهم در تحول صنعتي ايفا كرده است:

1310-1320: اين دوره كه با سقوط قيمت نفت و به تبع آن بروز مشكلات ارزي براي دولت و ملي كردن بازرگاني خارجي همراه بود، دولت را ترغيب كرد تا از سياست صنعتي براي تقويت صنايع داخلي و مقابله با مشكلات اقتصادي تجاري بهره گيرد.

1340-1356: در دوره دوم، همراه با رشد درآمدهاي نفتي و ايجاد ثبات، سرمايه‌گذاري صنعتي و هماهنگ‌سازي سياست‌ها از طريق نهادسازي‌هايي مانند ايجاد وزارت اقتصاد (با ادغام وزارت صنايع، تجارت و اقتصاد)، سازمان مديريت صنعتي، سازمان گسترش و نوسازي صنايع، بانك صنعتي و معدني و... دنبال شده و رشد كمي خيره‌كننده صنعتي را به دنبال داشت. البته پايان اين دوره با بروز شوك نفتي همراه بود و دستاوردهاي اين دوره نسبتاً ناپايدار بود.

1368-1390: در دوره سوم نيز راهكارهايي مانند يكسان‌سازي نرخ ارز، كاهش تعرفه‌ها، ايجاد مناطق آزاد، سرمايه‌گذاري مستقيم دولت در صنايع معدني، واگذاري شركت‌هاي سازمان گسترش و نوسازي صنايع در كنار ايجاد سازمان‌هاي جديدي مانند ايميدرو و سپس واگذاري بخش عمده شركت‌هاي اين سازمان‌هاي توسعه‌اي در خصوصي‌سازي به‌عنوان ابزارهاي توسعه صنعتي به‌كار گرفته شد.

همين مرور خلاصه نشان مي‌دهد كه سرمايه‌گذاري صنعتي، شكل‌گيري واحدهاي جديد توليدي و در كل تحول صنعتي، تا چه اندازه به‌صورت پيدا و پنهان متأثر از سياست‌هاي دولت بوده و ساختار كنوني صنايع در ايران تا چه اندازه از اين سياست‌ها تأثير پذيرفته است.

تدوین استراتژي توسعه صنعتی نیازمند چیست؟

به‌نظر مي‌رسد تدوين استراتژي توسعه صنعتي بايد همراه با در نظر گرفتن قيود و ويژگي‌هاي زير صورت گيرد:

* تدوين استراتژي توسعه صنعتي، امري است كه هم با سطوح سياسي و هم سطوح سياست‌گذاري سروكار دارد، بنابراين به‌ويژه در تدوين اهداف، مبناي اولويت‌بندي و شناسايي اهداف بايد گفت‌وگويي ملي يا حداقل بر پايه اجماعي در سطوح عالي حكومت صورت گيرد.

* در تدوين استراتژي توسعه صنعتي، متخصصيني از حوزه‌هاي مختلف بايد حضور داشته باشند، با توجه به چند بُعدي بودن مسئله توسعه صنعتي، وجود اين متخصصين براي در نظر گرفتن ابعاد مسئله ضروري است.

* با توجه به فقدان آمار و اطلاعات دقيق و همچنين نااطميناني‌هاي نهفته در آينده (ناشي از بروز شوك‌ها و همچنين تحولات فناوري و...)، تدوين استراتژي مي‌بايد در قالب نوعي سناريونويسي و همراه با مشخص كردن جهت‌گيري‌هاي آينده بوده و به‌جاي تدوين دقيق اقدامات، اقدامات بهينه و توالي آنها را با توجه به قيدهاي مطرح در هر سناريو تشريح كند. وظيفه مهم استراتژي، تعيين جهت‌گيري‌ها و جلوگيري از بروز پراكندگي‌ها در اقدامات است.

* تدوين استراتژي بايد در چارچوب نهادي فرابخشي مانند سازمان برنامه صورت گيرد و ضرورت‌هاي سازماني و هماهنگي‌هاي مورد نياز آن بخشي ضروري از آن باشد.

اخبار مرتبط
پربازدیدهای اخیر
تازه‌ترین‌ها
پیشنهاد سردبیر