شهرداری‌ها با تخلفات ساختمانی مقابله می‌کنند یا از آن سود می‌برند؟

متهم اقتصادی فاجعه متروپل آبادان

متهم اقتصادی فاجعه متروپل آبادان
  • افزودن به علاقه‌مندی‌ها
  • اشتراک‌گذاری
  • پسندیدن
فاجعه متروپل آبادان توجه‌های بیشتری را به سمت ساخت‌وسازهای ناایمن در شهرهای ایران سوق داده است. آیا این نابه‌سامانی‌ها اتفاقی و ناشی از فسادهای فردی هستند؟ احتمالش هست اما به نظر می‌رسد دلایل ساختاری مهمی هم پشت گستردگی تخلفات ساختمانی و شهری وجود دارد. بخش بزرگ درآمد شهرداری‌های کشور را درآمد از عوارض ساختمانی تشکیل می‌دهد که یک تعارض منافع ساختاری را ایجاد می‌کند؛ شهرداری‌ها هم‌زمان که باید رفاه کل شهروندان را در نظارت و مقررات‌گذاری در نظر گیرند و در نتیجه مقابل تخلفات بایستند، درآمدشان به وقوع تخلفات وابسته است. نتیجه این تعارض در اهداف و وظایف شهرداری‌ها در سی و هشت سال گذشته، در ساختار معیوب شهری امروز نمایان است.

بورسان: از سال ۱۳۶۲ خودکفایی شهرداری‌های کشور در بودجه سالیانه در نظر گرفته شده؛ یعنی شهرداری‌ها دریافت‌کننده مستقیم بودجه دولت نیستند و بخش اصلی درآمدهایشان را خودشان مستقلاً باید به دست بیاورند. اما شهرداری‌ها که از ابتدا ساختار تأمین مالی مشخصی نداشته‌اند، در بحبوحه چالش‌های مالی خود بیشتر و بیشتر به سمت عوارض ساختمانی رفته‌اند که ساده‌ترین دسترسی را به آن داشته‌اند. عوارضی که از روی تخلفات ساختمانی، جریمه‌های کمیسیون ماده صد، عوارض بر مازاد تراکم (مشهور به تراکم‌فروشی) و مانند این‌ها به دست می‌آیند. دسته دیگر درآمدهای شهرداری‌ها از منابعی مثل عوارض نوسازی، عوارض حاصل از ارزش افزوده، بهای حاصل از خدمات شهری و عوارض خودرویی می‌آید که درآمدهایی جاری و پایدار هستند اما در حجم فعلی اصلاً جواب‌گوی هزینه‌های شهرداری‌ها نیستند. اما جدا از ناپایداری درآمدهای حاصل از عوارض ساختمانی، نفس این نوع درآمد عیب ساختاری مهمی در شهرداری‌های کشور است که می‌تواند یکی از علل ساختاری اتفاق تلخ متروپل آبادان باشد. فاجعه‌ای که خبر از بحران مهمی زیر پوست شهرها می‌دهد.

۶۳ درصد از بودجه شهرداری تهران از عوارض ساخت‌وساز تأمین می‌شود

طبق لایحه بودجه شهرداری تهران برای سال ۱۴۰۱، کل منابع بودجه عمومی این نهاد در سال ۱۴۰۱ حدود ۵۷ ه.م.ت (هزار میلیارد تومان) است که شامل سه بخش درآمدها، واگذاری دارایی‌های مالی (وام‌های دریافتی و اوراق فروش‌رفته) و واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای (اکثراً فروش اموال غیرمنقول شهرداری) می‌شود. اما بخش اصلی را درآمدها تشکیل می‌دهد که ۴۴.۵ ه.م.ت ارزش دارد.

همان‌طور که نمودار زیر نشان می‌دهد سهم بسیار بزرگی از درآمدهای شهرداری تهران را بند «درآمدهای ناشی از توسعه شهر» تشکیل می‌دهد که عمده آن را عوارض‌های مربوط به عوارض ساختمانی تشکیل می‌دهد؛ به طوری که ۱۰ ه.م.ت از درآمدهای پیش‌بینی‌شده برای سال ۱۴۰۱ مربوط به تراکم‌فروشی -یعنی بند «عوارض بر پروانه ساختمانی مازاد بر تراکم پایه (مسکونی)»- است.

Loading...
توزیع منابع درآمدی شهرداری تهران در سال‌های گذشته

بنابراین از ۴۴.۵ ه.م.ت درآمد برآوردشده برای سال ۱۴۰۱، مقدار ۲۸.۱ ه.م.ت یعنی ۶۳ درصد از محل عوارض ناشی از انواع تخلفات ساختمانی و عوارض ساخت‌وساز تأمین می‌شود. سهم درصدی سایر بخش‌ها هم در نمودار زیر مشخص است. این درصد در بودجه محقق‌شده سال ۱۳۹۹ و نه‌ماهه ۱۴۰۰ هم به ترتیب برابر با ۵۴ و ۵۸ درصد بوده است. در سایر کلان‌شهرها هم وضعیت مشابهی وجود دارد. طبق پژوهش اکبری و همکاران (۱۳۸۹)، در سال‌های ۷۳ تا ۸۸ عوارض اخذشده از ساخت و ساز ۷۵.۶ درصد از درآمدهای شهرداری اصفهان را تشکیل می‌داده و سهم عوارض مستمر که در واقع درآمدهای پایدار هستند، فقط ۱۱.۵ درصد بوده است.

Loading...
سهم منابع درآمدی شهرداری تهران در لایحه بودجه ۱۴۰۱

ویژگی خطرساز شهرداری‌ها

همان‌طور که طبق بودجه شهرداری تهران و آمارهایی از شهرداری اصفهان گفته شد، سهم عوارض ساخت‌وساز در تأمین مالی شهرداری‌ها پررنگ است؛ این موضوعی است که با شهود مردم از شیوه کسب درآمد شهرداری‌ها هم سازگار است. اما این ویژگی مالی شهرداری‌های ایران چه پیامدی دارد؟

شهرداری به عنوان صادرکننده پروانه ساخت و ناظر ساخت‌وساز شهری، وظیفه دارد در راستای رفاه تمام مردم شهر سیاستگذاری و نظارت کند؛ یعنی اگر ساخت ساختمانی با وجود رساندن منفعت به سازنده و استفاده‌کنندگانش، به منفعت عمومی شهروندان آسیب رساند، شهرداری باید جلوی ساخت آن را بگیرد. اما وابستگی شدید درآمد این نهاد به وقوع تخلفات ساختمانی به معنی وجود یک تعارض اساسی میان وظایف شهرداری است. از طرفی شهرداری باید جلوی وقوع تخلفات را بگیرد و از سوی دیگر با وقوع تخلفات و کسب درآمد، شهرداری بیشتر قادر خواهد بود به وظایف دیگرش در ارائه خدمات عمومی بپردازد. این وابستگی درآمدی شهرداری‌ها به تخلفات شهری مثل این است که درآمد پلیس به وقوع جرم وابسته باشد. چنین ساختار کسب درآمدی در نهادها بدون شک آن‌ها را در انجام وظایفشان دچار اختلال و شکست می‌کند.

از این منظر ساخت ساختمان‌های ناایمن -که به فاجعه‌هایی مثل ریزش متروپل هم می‌تواند منجر شود- پیامد یک ساختار معیوب تأمین مالی هم است. این تعارض منافع در کارکردهای شهرداری در بلندمدت آسیب‌های جدی به ساخت شهری زده است که یک نمونه آن تراکم شدید و غیراستاندارد در مناطقی از کلان‌شهرها است.

جایگزین‌های مناسب برای تأمین مالی

حتی اگر جایگزین قانونی برای برخورد با تخلفات ساختمانی وجود نداشته باشد و کمّ‌وکیف شیوه فعلی در دریافت جریمه پابرجا بماند، قطعاً درآمد شهرداری نباید مستقیماً به درآمد حاصل از تخلفات وابسته باشد و بهتر است این درآمد حاصل از تخلفات به صورت متمرکز از سوی دولت گردآوری شود. اما چنین تغییری نیازمند این است که شهرداری‌ها بتوانند به گردآوری گسترده‌تر منابع درآمدی پایدار و مستقل از تخلفات ساختمانی، مثل مالیات بر مسکن، عوارض بر معابر خودروها، سوخت و هتل‌ها و سهم از مالیات‌های جمع‌آوری‌شده در شهر تحت پوشش اقدام کنند.

آیا خودکفایی شهرداری‌ها به وابستگی‌شان به تخلفات می‌ارزد؟

سهم این موارد را برای چند نمونه از شهرداری‌های دنیا در جدول زیر می‌توان مشاهده کرد. سهم ۴۱.۵ درصدی مالیات بر دارایی در تأمین مالی شهرداری تورنتو در کانادا جالب توجه است. همچنین به نظر می‌رسد نقش کمک‌های دولتی در منابع درآمدی برخی شهرها مثل مادرید -پایتخت اسپانیا- بزرگ است. در واقع انتقال درآمد از دولت به شهرداری‌ها در راستای رسالت دولت برای تأمین کالای عمومی پدیده غیرمعمولی نیست. درمورد ایران، هر چند خودکفایی شهرداری‌ها از دولت ممکن است پدیده مناسبی به نظر برسد، اما جایگزینی آن با درآمد گسترده از تخلفات ساختمانی اصلاً پیامد جالبی نداشته است. در کشورهای توسعه‌یافته هم بعضاً دولت به شهرداری‌ها کمک‌های بزرگی می‌کند اما این که شهرداری‌ها به سبک شهرداری‌های ایران تأمین مالی شوند، احتمالاً پدیده نادری است. به طور خلاصه، شیوه درست تأمین مالی و دوری از تعارض منافعی که مطرح شد، در اولویتی بالاتر از خودکفایی مالی شهرداری از دولت قرار دارد.

Loading...
نحوه تأمین درآمد شهرداری شهرهای کیپ‌تاون، تورنتو، مادرید و بمبئی

دومین عیب مهم کسب درآمد از تخلفات

در کنار مسئله تعارض منافع، یکی دیگر از ضعف‌های شیوه فعلی کسب درآمد شهرداری‌ها که مورد توجه بسیاری از پژوهش‌های این حوزه در داخل کشور قرار گرفته، ناپایداری این نوع درآمد است. در واقع نمی‌توان برآورد مشخصی از تخلفات داشت و میزان دریافتی هم می‌تواند با رونق و رکود ساخت‌وساز دچار تغییرات زیادی شود. بنابراین وابستگی زیاد شهرداری به این درآمدها باعث نااطمینانی در بودجه شهرداری می‌شود و خدمات این نهاد را دچار اختلال می‌کند. بنابراین نقش پررنگ درآمد از تخلفات در منابع بودجه شهرداری هم به جهت تعارض منافع خطرناکی که ایجاد می‌کند و هم به خاطر ناپایداری‌اش، نیازمند تغییر جدی است. گفتنی است سه سال است لایحه‌ای با عنوان «درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌ها» در مجلس وصول شده اما هنوز توجه جدی نمایندگان را جلب نکرده است. این لایحه ظاهراً قصد پایدارکردن منابع درآمد شهرداری‌ها را دارد. اما آن طور که کارشناسان مرکز پژوهش‌های مجلس اظهار کرده‌اند، لایحه موجود فاقد احکام صریحی است که منجر به اصلاح بنیادی ساختار درآمدی شهرداری‌ها شوند و حتی موضعی نسبت به تراکم‌فروشی به عنوان یکی از منابع ناپایدار و ناکارآمد شهردای‌ها نگرفته است.

منابع:

  1. اداره کل برنامه و بودجه شهرداری تهران (۱۴۰۰). بودجه پیشنهادی سال ۱۴۰۱ شهرداری تهران
  2. اکبری، نعمت اله؛ صامتی، مجید؛ صمدی، سعید و نصراصفهانی، رضا (۱۳۸۹). مدل سازی مناسب برای تامین مالی بخش عمومی شهری در ایران (مطالعه موردی شهرداری اصفهان)
  3. مرکز پژوهش‌های مجلس (۱۳۹۷). اظهارنظر کارشناسی درباره «لایحه درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌ها»
  4. Slack, N. E. (2009). Guide to municipal finance . UN-HABITAT.

اخبار مرتبط
پیشنهاد سردبیر