هفت چالش اساسی بودجه 1401

بورسان: بودجه سالیانه به عنوان سندی که دخل و خرج سالیانه دولت را تعیین می‌کند از آن جهت اهمیت دارد که کالاها و خدماتی همچون امنیت، سلامت و آموزش که بخش خصوصی توان تولید آن را ندارد را ارائه می‌کند. در واقع از نظر تئوری بودجه سالیانه باید با استفاده از منابعی که از بخش خصوصی جمع می‌کند (مالیات) بتواند کالاهایی که ماهیت خصوصی ندارد را تولید کند و طبیعتا صاحبان منابع نیز امکان نظارت بر مخارج دولت را داشته باشند. برای کشور ما اما بودجه سالیانه به صورت تاریخی از منبع مالی اصلی خود یعنی مالیات جدا بوده و به همین دلیل بودجه نه عاملی برای ارائه بهینه کالاهای عمومی بلکه محملی برای توزیع منابع نفتی و البته مالیات تورمی است. در این شرایط هر شخصی که می‌توانست بیشتر به راس توزیع منابع نزدیک شود عایدی بیشتری کسب خواهد کرد و به همین دلیل مشاغل دولتی نیز همیشه مورد اقبال عموم مردم بوده است. اما در سال‌های اخیر شرایط تغییر کرده و به همین دلیل بررسی بودجه 1401 نقطه عطفی است که چالش‌های زیادی را خواهد داشت و در این میان هفت چالش اساسی زیر به نظر مهم‌ترین نقاط تصمیم بودجه 1401 است که در ادامه به آن می‌پردازیم.

مثلث شوم کسری بودجه، تحریم و کرونا

در شرایطی که تحریم به مثابه عاملی بیرونی دسترسی ایران به منابع نفتی را به شدت کاهش داده بود و بحران کرونا نیز به سبب کاهش قیمت نفت و سایر مشتقات نفتی این کمبود را شدیدتر کرد، طبیعتا تنها راه تامین بودجه دولت استقراض از مردم به سه شکل تورمی (افزایش پایه پولی)، فروش اوراق و افزایش مالیات ممکن بود. دو عامل اول به نحو شدیدی در سال 1399 استفاده شد و اینک در سال اول ریاست ابراهیم رئیسی بر قوه مجریه به نظر شاهد تاکید بیشتر بر مورد آخر باشیم. اما واقعیت آن است که بودجه سال 1400 به نحو غیر عاقلانه‌ای رشد پیدا کرد در حالی که منابعی برای مصارف آن وجود نداشت. داده‌ها نشان می‌دهد تحقق شش ماهه درآمدهای بودجه 1400 حدود 37 درصد بوده است؛ در حالی که طبق قانون بودجه سقف مصارف نسبت به سال 1399 نزدیک 100 درصد رشد داشته است. در واقع تحریم و کرونا دو عامل برونزایی است که امید می‌رود روند مالیه دولت را به اصول آن بازگرداند و رابطه دولت و ملت را در مرحله اول به یک رابطه اقتصادی تغییر دهد؛ مخصوصا از این جهت که ابراهیم رئیسی وارث ناکارایی‌هایی است که از دولت حسن روحانی برجای مانده است.

اقتصاد سیاسی بودجه

اقتصاد سیاسی از یک جهت به یک سوال اساسی پاسخ می‌دهد: چرا سیاست‌مداران به پیشنهادهای اقتصادی پاسخ‌های درست نمی‌دهند و کاری را می‌کنند که نباید. به همین دلیل در چهارچوب اقتصادی سیاسی سیاست‌مداران دیگر آن موجود خیرخواهی که تنها دنبال این هستند که بدانند کار خوب چیست تا آن را انجام بدهند نیستند. در این چهارچوب سیاستمدارن نیز همچون هر انسانی تحت تاثیر برداری از نیروهای انگیزشی قرار می‌گیرد که لزوما این انگیزه‌ها با منافع جامعه یکسان نیست. مساله اقتصاد سیاسی بودجه در کشور ما تا حدی رنگ و بوی ایدئولوژیک گرفته است؛ اما واقعیت این است که ذات دولت به عنوان موجودی اجتماعی که قدرت توزیع منابع جامعه را دارد کاملا در معرض این است که سیاست‌هایی را انتخاب کند که اولا در راستای منافع وی باشد و در ثانی مساله تحکیم‌کننده حامیان سیاسی وی باشد.

این وضعیت برای دولت رئیسی تا حدی جدی‌تر از گذشته است. زیرا اولا تقریبا بعد از یک دوره 25 ساله مجددا سه جناح سیاسی قرابت فکری زیادی با یکدیگر دارند و در نتیجه بیشتر از دولت‌های قبل در معرض اعتباردهی به قوای دیگر هستند و حتی جدی شدن سیاست‌هایی همچون هدایت اعتبار در چنین چهارچوبی معنا دارد. به علاوه نمایندگان مجلس شورای اسلامی به عنوان افرادی که به حوزه‌های انتخابیه خود پاسخ‌گو هستند لاجرم به دولت فشار می‌آورند که منابع بیشتری را کسب کنند. از طرفی دولت رئیسی وارث مسائل عدیده‌ای همچون طرح همسان‌سازی حقوق معلمان، بازنشستگان و اعضای هیات علمی است که مواجهه اصلاحی را سخت‌تر نیز می‌کند. در نتیجه کنترل ابعاد کسری بودجه برای دولت رئیسی چه از نظر افزایش مصارف و چه از نظر افزایش منابع با چالش مواجه است.

قیمت‌گذاری دستوری راه‌ حلی مستعجل و دردناک

به نظر می‌رسد یک دوگانه اساسی برای دولت رئیسی در این حوزه است که چگونه می‌تواند معضل قیمت‌گذاری دستوری کالاهای اساسی را که بخش اصلی آن شامل یارانه‌های پنهان است را حل کند. معضل قیمت‌گذاری ابعاد پیچیده‌ای پیدا کرده و از نرخ ارز گرفته تا برق، گاز، آب، خودرو، نرخ سود و... را به مشکل‌ترین مسائل تبدیل کرده است. از طرفی تجربه آبان 98 و بحران اجتماعی عمومی بر سر راه‌حل‌ها و نیز تفکرهای کنترل تعزیراتی قیمت نیز بر ابعاد این مساله خواهد افزود و بعید است دولت بتواند سال 1401 اصلاحات عاجل این حوزه را شروع کند. اما واقعیت آن است که برخی از این بحران‌ها به لایه‌های خطرناکی رسیده‌اند و حتی به مرز بحران‌های امنیتی نیز رسیده‌اند (همچون آب در روزها اخیر) و جسارت اقدام در وضعیت فعلی را ضروری‌تر می‌کند؛ جسارتی که تنها می‌تواند با ذی‌نفع کردن مردم در اصلاحات و توزیع مستقیم یارانه‌های پنهان انجام پذیرد.

مالیات و بدهی دو راه سخت دولت رئیسی

از نظر تئوریک مالیات برای تامین مالی بلندمدت دولت استفاده می‌شود و اوراق بدهی برای تامین مالی شوک‌های زودگذر. اما تحقیقات متعددی نشان داده‌اند سهم مالیات نسبت به GDP ایران اندک است و افزایش مالیات منطقی است؛ مخصوصا در شرایطی که به دلیل تورم‌های بالا، افزایش درآمد مالیاتی به صورت حقیقی کار مشکلی است. یعنی مثلا وقتی تورم 40 درصدی در کشور داریم انتظار آن است که مالیات حداقل 40 درصد رشد کند تا به صورت حقیقی تغییری نکرده باشد؛ اما به دلیل ماهیت ابزارهای مالیاتی کشور عملا افزایش اسمی 40 درصدی خاصیت ضد چرخه‌ای خواهد داشت و فشار بیشتر بر بخش رسمی اقتصاد وارد خواهد شد.

در نتیجه مهم‌ترین تصمیم در این مورد آن است که چگونه فشار مالیاتی بر بخش رسمی کاهش یابد (که منطقا به دلیل مصارف بیش از حد دولت و نیز کاهش منابع نفتی هزینه‌های خاص خود را دارد) و فشار بیشتر روی سایر بخش‌ها همچون مسکن، سکه و حتی مالیات بر مجموع درآمد رود به نحوی که منجر به فشارهای ارزی یا خروج سرمایه از کشور نشود. از طرفی در این میان برخی مسائل همچون فشار بر پتروشیمی‌ها، معادن و صنایع بزرگ کشور وجود دارد که جنس برخورد با آن نیازمند بررسی دقیقی است تا مانع کاهش سرمایه‌گذاری نشود.

فروش اوراق بدهی نیز در شرایط فعلی منافع و مضرات خاص خود را دارد. واقعیت آن است که بخشی از افراد جامعه نسبت به فروش بیش از اندازه اوراق و مخصوصا افزایش نرخ سود به دیده موجی فزاینده بر تورم می‌نگرند و به همین دلیل بر عکس آنچه پنداشته می‌شود، دولت را ناتوان در پرداخت بدهی‌های پیش رو می‌دانند. از طرفی با توجه به سایز اندک بازار بدهی با فروش اوراق بدهی دولتی تنها با افزایش نرخ تنزیل امکان‌پذیر شده است و بخش خصوصی را از تامین مالی دور می‌کند که اثر رکودی مختص به خود را خواهد داشت.

روابط خارجی تقویت‌کننده درآمدهای نفتی می‌شوند؟

بودجه 1399 و 1400 به معنای واقعی کلمه یک شکست واضح از تخمین میزان درآمد دولت از منابع نفتی بود. داده‌های تفریغ بودجه 1399 نشان می‌دهد تنها 37 درصد منابع نفتی در بودجه 1399 محقق شده و ارزیابی‌های اولیه از بودجه 1400 نیز تایید کرده بخش نفتی تنها نه درصد منابع نفتی محقق شده است. مساله اساسی در دو سال گذشته آن بود که به دلیل بحران کرونا اولا قیمت نفت و مشتقات نفتی کاهش پیدا کرده بود و در ثانی به دلیل اضافه عرضه جهانی با همزمانی تحریم ایران، کنار گذاشتن ایران چندان مشکل نبوده است. در ادامه اما و مخصوصا طی چند هفته گذشته به دلیل بازگشت آرام اقتصاد جهانی و مشکل عرضه قیمت نفت و مشتقات نفتی نیز افزایش یافته که نشان می‌دهد ایران به آرامی بازگشت به بازار جهانی را بدست خواهد آورد و احتمالا سال آینده از این جهت گشایشی برای دولت مذکور وجود خواهد داشت. اما محل تصمیم این محور آن است که دولت رئیسی چگونه می‌تواند موانع تحریمی را کاهش دهد تا سهم بازار ایران در بازار نفت را بازپس گیرد؟ در واقع سوال اصلی آن است که اکتساب درآمدهای نفتی چه نسبتی با حذف یا عدم حذف تحریم‌‌ها خواهد داشت.

نرخ ارز؛ عامل اصلی رشد پایه پولی

نرخ ارز در بودجه 1401 از دو جهت مهم است. محور اول نسبت میزان ارز تخصیص داده شده به کالاهای اساسی است؛ آن هم در شرایطی که قیمت این کالاها در بازارهای جهانی به شدت افزایش یافته است. در همین راستا نحوه حذف ارز 4200 و تاثیری که بر قیمت کالاهای اساسی همچون دارو، روغن و... دارد نیز اهمیت دارد. جهت دوم نیز نحوه ارتباط مالیه دولت با نرخ ارز است که طی دو سال گذشته معضلات خاصی را ایجاد کرده و طی دو سال گذشته باعث رشد فراتر از انتظاری پایه پولی از این محل شده است. به عنوان مثال در سال 1398 و 1399 عامل اصلی رشد پایه پولی افزایش خالص دارایی‌های خارجی بانک مرکزی ناشی از آثار پولی خالص خرید و فروش ارز با نرخ نیمایی (به ویژه خرید ارز صندوق توسعه ملی) بوده است. به علاوه اختلاف نرخ‌های ارز در بازارهای متفاوت نیز مساله‌ است که همچنان وجود دارد و معلوم نیست کی فرصت آربتیراژ میان این بازارها از بین می‌رود.

آب رفتن رفاه خانوار

شواهد مختلف نشان می‌دهد وضعیت رفاهی خانوارهای ایرانی در طی سالیان اخیر به شدت کاهش داشته است به نحوی که مصرف خصوصی و دولتی طی سال‌های 1396 تا 1399 کاهشی بوده است و در سال 1400 نیز تغییری نکرده است. تورم‌های فزاینده، کرونا، تحریم، جهش‌های نرخ ارز و... نیز مسبب علت شده تا رفاه خانوارهای ایرانی به صورت حقیقی کاهش یابد. از طرفی کمبود منابع موجود در حمایت‌ از خانوارها و همزمانی آن با رشدهای اقتصادی منفی تاثیر خود را گذاشته و سیاست‌های دیدگاه غلط ثابت نگه‌ داشتن قیمت‌های اسمی به بهانه حمایت از خانوار نیز به آنجا ختم شده که ناترازی‌های گسترده‌ای در حیطه رفتار مصرفی خانوارها و صنایع شکل گیرد به نحوی که آب، برق و گاز با بحران مواجه شود. واقعیت دیگر مساله یارانه‌های پنهان اقتصاد ایران است که هنوز معلوم نیست چه سرنوشتی دارد و چگونه قرار است اندازه‌گیری و در نهایت توزیع شود. حتی در روزهای اخیر کمبود منابع اطلاعاتی نیز مطرح شده به نحوی که وزیر رفاه گفته است که اتصال داده‌های مالیاتی و رفاهی خانوارها به راحتی و در کوتاه‌مدت امکان پذیر نیست.