بورسان سناریوهای اصلاح بازارهای انرژی را بررسی کرد
تجربه بنزینی قزاقستان برای ایران تکرار می‌شود؟
- افزودن به علاقه‌مندی‌ها
- اشتراک‌گذاری
- 3 پسندیدن
اعتراضات اخیر قزاقستان که جرقه آن افزایش قیمت سوخت بود، بار دیگر بحث اصلاحات یارانه‌های انرژی در کشورهای در حال توسعه را به میان کشیده است. به ویژه برای کشوری نفتی مانند ایران که وابستگی زیادی به صادرات انرژی و به خصوص نفت دارد و همچنین به خاطر دسترسی به منابع حامل‌های انرژی یارانه پنهان بالایی نیز در آن پرداخت می‌شود، بحث بازارهای انرژی اهمیت دوچندان دارد. حالا که خوشبینی‌هایی نسبت به موفقیت مذاکرات وین به گوش می‌رسد، این احتمال پررنگ‌تر می‌شود که دست دولت جهت صادرات نفت بازتر خواهد شد و با بهبود نسبی اوضاع اقتصادی، موقعیت خوبی برای انجام اصلاحات پدید خواهد آمد. اما سوال این است که اگر اراده‌ای واقعی برای اصلاحات اقتصادی وجود داشته باشد، چگونه و با چه نگاهی باید به سمت آن حرکت کرد؟ مثلاً آیا جهش‌های ناگهانی قیمت حامل‌های انرژی واقعاً در راستای بهبود بازارهای انرژی و اقتصاد کلان کشور عمل کرده‌اند؟ در این گزارش وضعیت چند بازار اصلی انرژی از جمله بنزین، گاز و برق را بررسی می‌کنیم تا نشان دهیم برای هر بازار باید با توجه به ساختار آن، برنامه‌ای قاعده‌مند، هماهنگ با سایر تصمیمات کلان و تدریجی جهت اصلاح چید. برای نمونه در حوزه توزیع برق که در انحصار یک نهاد عمومی است، صرف اصلاح قیمت کمک‌کننده نیست و اصلاحات مالکیتی و ساختاری نیاز است. ضمن این که در تمام روش‌های اصلاحی، پیش‌نیازهای اقتصاد سیاسی و مشارکت دادن مردم در فهم مسائل و راهکارها را باید همواره در نظر داشت.
بورسان: دولت انواع حامل‌های انرژی را در داخل کشور به قیمتی پایین‌تر از قیمتی که می‌تواند آن‌ها را صادر کند، می‌فروشد. بنابراین به نوعی روی حامل‌های انرژی یارانه می‌دهد که حجم کلی آن بسیار بزرگ است. ارقامی در حدود ۱۶۰۰ هزار میلیارد تومان برای کلیت یارانه پنهان (مجموع یارانه‌های انرژی و یارانه کالاهای اساسی) مطرح می‌شود که از کل رقم بودجه سال جاری هم بیشتر است! یکی از پیامدهای مهم درآمد کم دولت از حامل‌های انرژی این است که توان سرمایه‌گذاری‌اش در بخش نفت و تأمین مخارج عمومی بسیار کم شده است. اما ارزان‌بودن انرژی نسبت به سایر کالاها در ایران منجر به ضررهای مهم دیگری نیز می‌شود؛ این اتفاق موجب استفاده غیربهینه انرژی در مصرف خانگی و بنگاه‌ها، عدم سرمایه‌گذاری روی فناوری‌های نو در صنعت انرژی، مختل شدن رقابت در این صنعت به خاطر عدم خروج بنگاه‌های ناکارا و تخریب محیط زیست به خاطر مصرف بی‌رویه می‌گردد. همچنین به خاطر این که معمولاً مصرف این انرژی‌ها در گروه‌های پردرآمد بیشتر است، عملاً این یارانه‌های پنهان باعث افزایش فاصله طبقاتی نیز می‌گردند. در نهایت این نکته نیز مهم است که ارزان بودن انرژی برای بنگاه‌ها باعث می‌شود آن‌ها انگیزه پیدا کنند که در فرایند تولید خود انرژی را جایگزین نیروی کار کنند. این روند به افزایش بیکاری می‌انجامد. اما چگونه باید به وضعیت انرژی کشور سروسامان داد که هم سرمایه‌گذاری و بهره‌وری در آن بالا رود و هم اثرات منفی آن بر سازوکارهای اقتصادی کاهش یابد؟
مردم؛ رکن گم‌شده سیاست‌های انرژی
مشاهده ما از رفتار دولت‌های مختلف نشان می‌دهد صرفاً در زمان‌هایی که دولت‌ها به شدت دچار کسری بودجه بوده‌اند، دست به یک جهش قیمتی ناگهانی زده‌اند. چنین رفتاری از یک سو همراه با اصلاحات کلان و هماهنگ نبوده و به ویژه به خاطر بیماری مزمن تورم ایران در فرصت کوتاهی بی‌اثر شده (چون دوباره به خاطر تورم قیمت واقعی حامل انرژی کاهش می‌یابد) و مهم‌تر از آن، اعتماد عمومی نسبت به چنین سیاست‌هایی را نابود کرده است. معاونت پژوهشی موسسه عالی آموزش و پژوهش مدیریت و برنامه‌ریزی در سال ۹۴ حول اصلاحات بازار انرژی گزارشی دارد که در آن تصریح می‌کند «بسته پیشنهادی اصلاح نظام یارانه انرژی شامل اصلاح قیمتهای انرژی، اصلاح ساختار و قوانین بودجه، مداخلات تسهیل‌کننده اجرا با معذوریت‌های اقتصاد سیاسی، حمایت از فقرا و اطلاع‌رسانی و ایجاد پویش است. کاستی در هر یک از این پنج رکن اساسی می‌تواند اصلاح را به شکست بکشاند».
بالابردن قیمت لزوماً راه‌حل نیست
بنابراین از یک سو اگر در یک بازار، اصلاح قیمت لازم است، باید قاعده و برنامه‌ای برای آینده آن در نظر گرفته شود. مهم‌تر آن که نیاز است به مرور با بیان استدلال‌ها و گزارش‌های کارشناسی در مورد فواید اصلاحات مورد نظر، در جامعه اجماع ایجاد کرد و همچنین برنامه‌های مشخص حمایتی از اقشار آسیب‌پذیر تدوین نمود. ضمن این که هر بازار شاخصه‌های خاص خود را دارد و لزوماً اصلاح قیمت گام اول نیست. برای مشخص شدن منظور، به مرور اصلاحات پیشنهادی گزارش یادشده در چند بازار انرژی می‌پردازیم. اما باید در نظر داشت که در اینجا فقط به اصلاح بازارهای انرژی توجه داریم در حالی که ممکن است برخی اصلاحات کلان‌تر مثل مقابله اساسی با تورم مزمن یا اصلا تغییرات اقتصاد سیاسی نسبت به این اصلاحات تقدم داشته باشند.
جایگاه‌های سوخت کم‌تعداد انحصار ایجاد می‌کند
اصلاح ناگهانی و بدون قاعده قیمت حامل‌های انرژی مطلوب نیست و در تجارب بسیاری کشورها، تعیین یک نقشه راه تدریجی همراه با اقناع عمومی در دستور کار بوده است. در مورد بنزین، وجود زیرساخت کارت سوخت می‌تواند به تبعیض قیمتی و دو نرخی‌شدن بنزین در دوران اصلاح قیمت کمک کند. اما تعیین یک نرخ ثابت همیشگی باعث می‌شود در شرایط تورمی به سرعت قیمت نسبی بنزین کم شود. پیشنهاد گزارش مذکور آن بوده که پس از اصلاحات، قیمتی که شرکت ملی پخش با آن بنزین را به جایگاه‌ها می‌دهد از قیمت جهانی به دست آید اما باید در زمینه انحصار جایگاه‌های بنزین نیز مقررات‌گذاری شود. در واقع جدا از مسئله قیمت، پایین بودن نسبت تعداد جایگاه‌ها به خودروها در ایران یک مسئله در توزیع بنزین در ایران است که باید مورد توجه باشد.
قیمت سوخت حمل‌ونقل عمومی را نمی‌توان به سرعت اصلاح کرد
اما نکته‌ای که پیرامون نفت‌گاز (گازوئیل) وجود دارد و باعث می‌شود که لازم باشد شیب برنامه‌ریزی تغییرات قیمتی آن آرام‌تر از بنزین باشد، این است که اولاً این سوخت اختلاف قیمت بسیار بیشتری با قیمت جهانی دارد و دوماً سوخت مورد استفاده در حمل‌ونقل عمومی و نیروگاه‌ها باشد. بنابراین برای دوران اصلاح قیمت این حامل انرژی، استفاده از سیستم سه‌نرخی هم پیشنهاد شده است. مقصود این که برای هر بازار و هر نوع حامل انرژی باید با توجه به ویژگی‌های آن نقشه راه ترسیم کرد.
برق؛ پیچیده‌ترین بازار انرژی ایران
بازار برق مثال بارزی است از بازاری که صرفاً برداشتن یارانه پنهان دولت از آن و افزایش قیمت، موجب بهبود اوضاع آن نمی‌شود؛ برای مثال افزایش قیمت برق لزوماً منجر به افزایش سرمایه‌گذاری در شبکه توزیع آن نمی‌شود. چرا چنین است؟ زیرا در توزیع برق انحصار جدی وجود دارد و در واقع اکثریت شبکه توزیع تحت مالکیت یکی از نهادهای عمومی غیردولتی (آستان قدس) است. به هر صورت یک اصلاح لازم، ایجاد یک نهاد تنظیم‌گر است تا جلوی موارد ضد رقابتی را بگیرد. البته که در این مورد، اثر فضای سیاسی بسیار پررنگ‌تر از پارامترهای اقتصادی به نظر می‌آید.
انحصار آستان قدس در صنعت برق؟
در کل به نظر می‌رسد اصطلاحاً خصوصی‌سازی‌هایی در صنعت برق رخ داده که عملاً دست دولت را در ایفای برخی وظایف خود نیز بسته (مانند خصوصی‌سازی شرکت‌های مشاور سدسازی وزارت نیرو) و از طرف دیگر انحصار بزرگی را در اختیار نهادهای فرادولتی قرار داده است؛ در این زمینه می‌توان به انحصار شرکت مپنا در تولید نیروگاه نیز اشاره کرد که این انحصار باعث شده قیمت بالاتری برای ساخت تجهیزات نیروگاه‌ها دریافت کند. نگاهی به سهامداران این شرکت نیز مشخص می‌سازد که بزرگ‌ترین سهامدار آن، شرکت سرمایه‌گذاری صنایع آب و برق صبا است. شرکت صبا همان شرکتی است که ۶۰ درصد مالکیت شرکت‌های توزیع برق اکثر استان‌های کشور را نیز از آن خود دارد! این شرکت در اواخر دولت محمود احمدی‌نژاد به آستان قدس رضوی واگذار شد؛ دولت بعد کوشید شرکت را به دولت بازگرداند اما همچنان وضعیت واقعی این شرکت مبهم است و برخی ادعاها حاکی از این هستند که نه‌تنها در واقعیت این شرکت به دولت بازگردانده نشده بلکه قرار است مجدداً رسماً به آستان قدس واگذار گردد.
گاز جایگزین بهینه‌تر سایر سوخت‌ها
در تحقیق یادشده گاز به عنوان جایگزین مناسب سایر حامل‌های انرژی معرفی شده و در نتیجه پیشنهاد شده شیب افزایش قیمت آن به قیمت آزاد کندتر باشد تا انگیزه به سوی استفاده از آن بیشتر شود. همچنین گاز به خاطر عدم خصوصی‌سازی، نسبت به بازار برق وضعیت مناسب‌تری دارد و بهتر می‌توان در آن اصلاحات ساختاری و مقرراتی صورت داد.
اثر عدم تعادل بازار ارز روی بازار انرژی
نکته‌ای که برای همه حامل‌های انرژی باید توجه داشت این است که برای نزدیک کردن قیمت آن‌ها به قیمت آزاد و کاهش یارانه پنهان، باید یک برنامه قاعده‌مند و تدریجی تعریف شود. مثلاً مشخص شود که سالی چند درصد به قیمت آن حامل افزوده می‌شود. ممکن است در میانه راه برای مصارف گوناگون آن حامل انرژی، نرخ‌های مختلفی به طور موقت تعریف شود تا آسیب‌های مقطعی حداقل گردد. نکته دیگر این که روش تعیین قیمت در پایان مسیر باید مشخص باشد (نه این که صرفاً یک قیمت ثابت برای حال اعلام شود)؛ و البته اگر قرار است قیمت مطابق با قیمتهای جهانی تعیین شود، به قیمت ارز وابسته می‌شود و در نتیجه تا وقتی قیمت ارز در دوران‌های افزایش درآمد نفتی توسط دولت سرکوب گردد، تعیین قیمت سوخت‌ها هم دچار مشکل می‌شود و همراه تورم افزایش پیدا نمی‌کند. در نتیجه عدم تعادل در بازارهای دیگر می‌تواند به عدم تعادل بازارهای انرژی هم منجر شود و این موضوع، نیاز به برنامه‌ای هماهنگ در سطح کلان و اصلاح قاعده‌مند بازارهای مختلف را نشان می‌دهد.