جبران کسری بودجه با اوراق یا چاپ پول؟

بورسان: دولت‌ها از کجا درآمد کسب می‌کنند که صرف مخارج عمومی کنند؟ بدیهی‌ترین منبع آن‌ها مالیات است. در یک کشور نفتی مثل کشور ما، درآمد نفتی هم بخشی از درآمد دولت را تشکیل می‌دهد. اما آیا انتشار اوراق قرضه، یعنی قرض‌گرفتن از مردم، یک منبع درآمد است؟ طبیعتاً نمی‌شود همیشه قرض گرفت و قرض‌ها را روی هم تلمبار کرد؛ بالأخره باید آن‌ها را پس داد، وگرنه دیگر کسی حاضر به قرض‌دادن نمی‌شود! در بلندمدت دولت‌ها همانقدر که از منابع خود به دست می‌آورند می‌توانند خرج کنند.

اوراق ابزاری برای جلوگیری از نوسانات شدید درآمد دولت

اما نکته‌ای که وجود دارد این است که درآمد و مخارج دولت مدام دچار نوسان می‌شوند؛ مثلاً چرخه‌های تولید موجب نوسان در درآمد مالیاتی دولت می‌گردند. این که دولت هر سال بخواهد نرخ‌های مالیات را تغییر دهد، هم به لحاظ سیاسی برایش دشوار است و هم به لحاظ اختلالی که در اقتصاد ایجاد می‌کند، بهینه نیست. بنابراین دولت باید مالیات را به گونه‌ای تعیین کند که در طولانی‌مدت کفاف مخارجش را بدهد. درآمدهای نفتی هم که بالذات نوسان‌های شدیدی دارند و برای همین نوسانات است که راهکارهایی مثل صندوق ثبات‌ساز نفتی پیشنهاد می‌شوند. پرداختن به موضوع چنین صندوق‌هایی در حوصله این نوشته نیست. به هر صورت می‌توان تصور کرد که نوسان‌های درآمد و مخارج موجب شود دولت به قرض‌گرفتن از مردم در زمان‌های کسری و پس‌دادن به آن‌ها در زمان‌های مازاد اقدام کند. بنابراین فلسفه اصلی انتشار اوراق قرضه، جبران نوسان‌هاست و نه یک منبع دائمی درآمد دولت.

اما انتشار اوراق تنها راهکار موجود برای جبران کسری بودجه نیست. راه دیگر چاپ پول است. در سال‌های اخیر دولت‌ها در ایران بیشتر به انتشار اوراق روی آورده‌اند. این سؤال مطرح است که تا چه حد باید و ممکن است که کسری بودجه دولت با انتشار اوراق جبران شود؟ آیا انتشار اوراق می‌تواند جلوی ایجاد تورم را بگیرد یا این که صرفاً وقوع آن را به تعویق می‌اندازد؟

وقتی بانک مرکزی نمی‌تواند تورم را کنترل کند

میلتون فریدمن معتقد بود سیاست پولی از پس ایجاد تغییر پایدار در درآمد کل و اشتغال برنمی‌آید؛ اما می‌تواند مهم‌ترین وظیفه خود، یعنی مهار تورم را در بلندمدت به خوبی انجام دهد. اما چند سال بعد، سارجنت و والاس (۱۹۸۱) مدعی شدند اگر سیاست پولی را عملیات بازار باز بدانیم، حتی از پس آن تک‌وظیفه که فریدمن می‌گفت، یعنی مهار کامل تورم هم ممکن است برنیاید! این نتیجه با وجود فرض‌های اقتصاد پولی به دست می‌آید که دو ویژگی دارند: پایه پولی ارتباط تنگاتنگی با سطح قیمت‌ها دارد و مقامات پولی حق چاپ پول را دارند. مقاله سارجنت و والاس نشان می‌دهد حتی با این فرض‌ها، می‌توان شرایطی را متصور شد که میزان کنترل مقامات پولی روی تورم بسیار محدود باشد.

پول‌پاشی یا اوراق‌پاشی؟

آنچه تعیین‌کننده است، شیوه هماهنگی سیاست‌های پولی و مالی و در واقع نوعی بازی است که میان اقدامات مقامات پولی و مالی شکل می‌گیرد. دو حالت حدی را می‌توان در نظر گرفت: حالت اول این است که سیاست پولی کاملاً بر سیاست مالی غلبه داشته باشد؛ بدین صورت که مقامات پولی (بانک مرکزی) یک رشد پول مشخص را تعیین کنند (مثلا سالی 3درصد رشد پایه پولی) و مقامات مالی (دولت) مجبور باشند کاملاً طبق این رویه سیاست‌گذاری کنند، یعنی دخل و خرج دولت به نوعی بر مبنای این سیاست بانک مرکزی تعیین شود. در این حالت حدی، مقام پولی کاملاً می‌تواند تورم را مهار کند.

حالت حدی مقابل این است که مقام مالی (مثلا سبه صورت مستقل بودجه عمومی را تدوین کند و میزان لازم فروش اوراق قرضه و چاپ پول وابسته به آن صورت گیرند. در این حالت مقام پولی قدرت چندانی برای کنترل میزان چاپ پول ندارد. به طور خاص با فرض اینکه تقاضای عمومی اوراق قرضه، نرخ بهره حقیقی را بیشتر از میزان رشد درآمد اقتصاد تعیین کند، انباشت اوراق قرضه با سرعت بیشتری نسبت به اقتصاد بزرگ می‌شود. این اتفاق نمی‌تواند تا ابد ادامه پیدا کند. از جایی به بعد با توجه به اندازه اقتصاد، تقاضا برای اوراق زیاد نمی‌شود؛ پس بازگرداندن بهره‌ها و اصل اوراقی که قبلاً برای مهار تورم فروخته شده بوده‌اند، باید از طریق چاپ پول صورت گیرد. در نهایت تورمی بزرگ‌تر از آنچه که در ابتدا جلویش گرفته شده بود، ایجاد می‌شود.

انتشار اوراق چگونه می‌تواند رفاه جامعه را بیشتر کند؟

اما این پرسش پیش می‌آید که آیا به‌تأخیرانداختن تورم، حتی اگر در نهایت بزرگ‌تر هم بشود، حتماً نامطلوب است؟ مقاله یوریبه (۲۰۱۶) که البته به اندازه مقاله قبلی، پرارجاع و مطرح نیست، کوشیده به این پرسش جواب دهد. یوریبه برای شرایطی که سیاست مالی کاملاً بر سیاست پولی غلبه دارد، استدلال می‌کند که اگر کسری بودجه دولت بیشتر از متوسط آینده بلندمدت آن باشد، آنگاه با این که فروش اوراق توسط سیاستگذار پولی باعث می‌شود بعد از مدتی تورمی بیشتر نسبت به حالتی که پول چاپ می‌شد ایجاد شود، اما این که تورم ناگهانی به مردم وارد نشده و این رخداد تدریجی بوده به نفع رفاه خانوارهاست. در واقع مقاله با مدل خود نشان می‌دهد اگر بانک مرکزی بخواهد رفاه خانوارها را حداکثر کند، برای جبران کسری بودجه‌ای بالاتر از میانگین بلندمدت آن، نباید از ترس تورم بالاتر در آینده به‌ناگهان پول چاپ کند، بلکه بهتر است چاپ پول و در نتیجه مالیات تورمی منتج از آن را به تدریج انجام دهد و از انتشار اوراق کمک بگیرد. لازمه‌ی مهم این شرایط این است که سیاستگذار مالی تصمیم گرفته باشد تا کسری بودجه را به تدریج در سال‌های بعدی کاهش دهد.

مباحثه نظری در مورد اوراق‌پاشی یا پول‌پاشی

در شرایط کسری بودجه قابل توجه دولت جمهوری اسلامی در این سال‌ها، پاسخ به این پرسش که روی‌آوردن به انتشار اوراق تا چه حد مفید است، به نظر آسان نمی‌آید. البته این اقدام منجر به شفافیت بیشتر نحوه جبران کسری و احتمالا منظم‌ترکردن روند آن از سوی دولت می‌شود. اما از این طریق که سیاست پولی صرفاً می‌تواند تابع کسری بودجه‌ محصول تصمیمات مجلس و سازمان برنامه و بودجه باشد و میان چاپ پول و انتشار اوراق تصمیم بگیرد، لزوماً از تورم بیشتر در آینده جلوگیری نمی‌شود. حتی طبق مقاله دوم که اثرات رفاهی را آزموده، اگر کسری بودجه روندی کاهشی نداشته باشد، این اقدامات برای رفاه خانوار اثر منفی دارد و تورم بیشتری هم در نهایت ایجاد می‌شود.

طبیعتاً اصل بیماری را باید در خود کسری بودجه افسارگسیخته یافت. اما به هر صورت برای درمان موقت کسری بودجه، ایده‌های متفاوتی میان برخی صاحبنظران داخل کشور وجود دارد؛ عده‌ای همان ایده سارجنت و والاس را در این شرایط حاکم می‌دانند و در نتیجه انتشار اوراق را لزوماً راهکار مقابله با تورم نمی‌دانند اما دسته‌ای دیگر معتقدند مدل سارجنت و والاس نمی‌تواند شرایط موجود ما را توضیح دهد و انتشار اوراق راهکاری اساسی برای کاهش تورم است. مقاله یوریبه شاید بتواند مبنایی نظری برای این خوشبینی به اوراق باشد، لااقل از این منظر که حتی در صورت عدم جلوگیری از تورم شدید در آیند، استفاده از اوراق موجب هموارشدن مالیات تورمی و افزایش رفاه خانوارها می‌گردد.

مقالات مورد استفاده:

Sargent, T. J., & Wallace, N. (1981). Some unpleasant monetarist arithmetic. Quarterly Review , 5 (Fall).‏

Uribe, M. (2016). Is the Monetarist Arithmetic Unpleasant? (No. w22866). National Bureau of Economic Research.‏